Ks. inf. Ireneusz Skubiś: - Jakie są zasady i podstawy prawa spółdzielczego? Co należy do ich istoty?

Prof. dr hab. Henryk Cioch: - Spółdzielnie mieszkaniowe są jedną z kilkunastu branż spółdzielczych. Z uwagi jednak na to, że stanowią podstawową formę zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w miastach, mają też kluczowe znaczenie w polskiej spółdzielczości. Liczba członków spółdzielni mieszkaniowych przekracza 2 mln. Spółdzielnie mieszkaniowe zarządzają zasobami mieszkaniowymi oraz prowadzą działalność deweloperską. W porównaniu ze stanem sprzed 1990 r. liczba spółdzielni mieszkaniowych wzrosła o kilkanaście procent, co świadczy o tym, że spółdzielczość jest nadal oceniana pozytywnie jako instrument służący do budowy nowych mieszkań.
Ponieważ spółdzielnie mieszkaniowe budują po kosztach i nie mogą uzyskać z działalności deweloperskiej zysków, mieszkania spółdzielcze powinny być też tańsze od mieszkań budowanych przez prywatnych deweloperów.
Spółdzielnie mieszkaniowe w zasadzie ustanawiają odrębną własność lokali. Nie oznacza to jednak, że w zasobach spółdzielni mieszkaniowych brakuje mieszkań lokatorskich bądź mieszkań własnościowych. Jest to pozostałość z poprzedniego ustroju.
Obecnie spółdzielczość mieszkaniowa funkcjonuje na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze. Należy mieć na uwadze, że ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych była kilka razy nowelizowana, również kilka razy była negatywnie oceniana przez Trybunał Konstytucyjny. Te okoliczności spowodowały, że do Sejmu wpłynął nowy projekt ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (druk nr 3494). Inicjatorem tego projektu jest Klub Parlamentarny Platforma Obywatelska. W Podkomisji Infrastruktury prace zostały zakończone i być może projekt ten poddany zostanie dalszym pracom legislacyjnym.
Projekt ten spotkał się z uzasadnioną krytyką wielu środowisk spółdzielczych (Krajowej Rady Spółdzielczej, Spółdzielczych Związków Rewizyjnych), a także ekspertów. Byłoby niewskazane, ażeby w takim kształcie wszedł on w życie, gdyż spowodowałby praktycznie likwidację spółdzielni mieszkaniowych w naszym kraju. Projekt ten nie służyłby spółdzielniom mieszkaniowym, a przede wszystkim członkom tych spółdzielni. Likwiduje on m.in. lustrację, powierzając zadania w tym przedmiocie ministrowi finansów, a także wprowadza nadzór ministra infrastruktury nad wszystkimi spółdzielniami mieszkaniowymi. Wprowadzenie nadzoru administracyjnego cofa polską spółdzielczość do wczesnych lat 50. ubiegłego wieku. Jest to naruszenie zasady autonomii spółdzielczej oraz zasady samorządności spółdzielczej, a to podstawowe zasady prawa spółdzielczego, w oparciu o które funkcjonuje cała spółdzielczość w świecie. Odzwierciedlają one istotę spółdzielczości jako ruchu społeczno-gospodarczego, funkcjonującego od połowy XIX wieku w oparciu o tzw. zasady roczdelskie. Państwo, które nie przestrzega tych zasad, może ponieść istotne konsekwencje, przykładowo - łamanie zasad spółdzielczych może pociągnąć za sobą wykluczenie z Międzynarodowego Związku Spółdzielczego. W latach 50. za łamanie tych zasad Polska przez kilkanaście lat była pozbawiona członkostwa w Międzynarodowym Związku Spółdzielczym.
Można tu zapytać o paradoks, który polega na tym, że Platforma w kampanii forowała liberalny postulat: Jak najmniej państwa! W praktyce zaś widzimy, że tego państwa jest coraz więcej, i to w coraz szerszych dziedzinach życia.

- Jak idee spółdzielczości były realizowane przed II wojną światową i w warunkach realnego socjalizmu?

- W okresie II RP spółdzielczość w Polsce funkcjonowała, opierając się na ustawie z 1920 r. o spółdzielniach. Była to bardzo dobra i nowoczesna ustawa. Niestety, po II wojnie światowej przepisy tej ustawy, która formalnie obowiązywała do 1961 r., były zawieszone i w praktyce nie były stosowane. W latach 50. próbowano upaństwowić spółdzielczość oraz zlikwidować gospodarstwa chłopskie, zmuszając rolników do przystępowania niejako na siłę do tworzonych przymusowo Rolniczych Spółdzielni Produkcyjnych. W tym okresie zasady spółdzielcze (zasada dobrowolności, samorządności, autonomii, równości) praktycznie nie obowiązywały. Sytuacja uległa zmianie z chwilą uchwalenia ustawy z 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach. Ustawa ta nie była idealna, lecz pod względem formalnym była poprawna legislacyjnie.
Należy mieć na uwadze, że spółdzielczość w okresie PRL-u była objęta gospodarką nakazowo-rozdzielczą, a majątek spółdzielni nie stanowił własności członków, lecz był własnością społeczną. Spółdzielnie niewiele różniły się od przedsiębiorstw państwowych. Część tej ustawy poświęcona była spółdzielniom mieszkaniowym, które szczególnie zaczęły rozwijać się w latach 70. W tym czasie spółdzielnie mieszkaniowe były jednym z podstawowych i najważniejszych segmentów spółdzielczości. Na mieszkanie czekało się wtedy bardzo długo, ale z drugiej strony dla ludności mieszkającej w miastach była to często jedyna możliwość uzyskania dachu nad głową. Mieszkanie spółdzielcze z reguły nie było towarem. Możliwość ustanawiania odrębnej własności lokalu w szerokim zakresie wprowadziła dopiero ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych.

- Czy spółdzielnie mieszkaniowe działały na ogólnych zasadach spółdzielczości? Jak te zasady są realizowane w warunkach gospodarki rynkowej?

- Po zmianie ustroju spółdzielnie mieszkaniowe przestały być preferowane przez państwo, które nie udziela już im długoterminowych, niskooprocentowanych kredytów. Spółdzielnie mieszkaniowe z reguły budują ze środków swoich członków, którzy zaciągają tzw. kredyty - pożyczki hipoteczne. Zwłaszcza ci, którzy zaciągnęli pożyczki na budowę mieszkań w walutach obcych, mają obecnie problemy z ich spłatą. Sytuacja taka może spowodować bardzo poważne konsekwencje w naszym kraju, podobnie jak niedawno miało to miejsce w USA czy obecnie ma miejsce na Węgrzech. Wydaje się, że ingerencja państwa będzie niezbędna. Nie jest rzadkością również sytuacja, kiedy spółdzielnie mieszkaniowe upadają i osoby, które wpłaciły na mieszkanie, tego mieszkania nie uzyskują, a zaciągniętą pożyczkę muszą spłacać. Spółdzielnie mieszkaniowe w zakresie działalności deweloperskiej podlegają tym samym regułom, co prywatne firmy deweloperskie.
Ogólny kierunek zmian w prawie spółdzielczym nie może być oceniany pozytywnie, gdyż zmiany te będą hamować rozwój spółdzielczości. Szczególne zagrożenie dla ruchu spółdzielczego stanowi tendencja zmierzająca do obejmowania wszystkich branż spółdzielczych nadzorem państwa, jak również tendencja zmierzająca do tzw. uspółkawiania niektórych branż spółdzielczych (spółdzielni pracy).
Należy też zauważyć, że projekt nowej ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych pociąga za sobą istotną nowelizację przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że obecnie w Sejmie trwają prace nad nową ustawą o spółdzielniach, która ma zastąpić ustawę z września 1982 r. Ponadto projekt ten istotnie zmienia przepisy ustawy Kodeks cywilny, o odrębnej własności lokali czy też o gospodarce nieruchomościami. Delikatnie mówiąc, w projekcie tym brakuje spójności oraz głębokiego uzasadnienia. Wydaje mi się, że w obecnym kształcie stanowiłby on także istotne naruszenie wielu przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt ten również wprowadza bez uzasadnienia szereg nowych instytucji odbiegających kształtem od instytucji uregulowanych w przepisach ogólnych prawa spółdzielczego (w ustawie matce).

- Jakie są obecnie zagrożenia dla ruchu spółdzielczego? Co konkretnie spowodują zmiany prawa?

- Ewentualne uchwalenie ustawy o spółdzielniach oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych spowoduje, że spółdzielczość w naszym kraju nie będzie mieć możliwości dalszego rozwoju. Zostanie ona zmarginalizowana i przestanie się rozwijać. Należy też przypomnieć, że w listopadzie 2009 r. została uchwalona nowa ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, która znajduje się w Trybunale Konstytucyjnym i czeka na ocenę.
Wydaje się, że szczególnie projekt ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, gdyby w obecnym kształcie został uchwalony, to również z całą pewnością zostałyby wniesione skargi konstytucyjne, gdyż łamie on szereg zasad konstytucyjnych. Podkreślam zdecydowanie i jednoznacznie, że nie jest to moja ocena tego projektu, gdyż nie uczestniczę w pracach legislacyjnych nad projektem ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w charakterze eksperta, mimo że problematyka spółdzielczości mieszkaniowej jest mi bliska.
Dokładna analiza tego projektu wzbudziła jednak wiele moich wątpliwości, poczynając od art. 1, a kończąc na art. 60 projektu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Tych uwag łącznie mam aż 47. Ze względu na charakter mojej wypowiedzi nie będę ich omawiał, gdyż liczę, iż prace nad tą ustawą w Sejmie obecnej kadencji nie zostaną sfinalizowane.

* * *

Henryk Cioch
Profesor nauk prawnych, adwokat związany z Katolickim Uniwersytetem Lubelskim Jana Pawła II oraz Uniwersytetem Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie; ekspert komisji sejmowych, członek Narodowej Rady Rozwoju, powołanej przez Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego; autor wielu publikacji książkowych i artykułów, zwłaszcza z zakresu prawa rzeczowego, fundacyjnego i spółdzielczego; przewodniczący Rady Naukowej Instytutu Stefczyka (2008-2010), przewodniczący Rady Naukowej Spółdzielczego Instytutu Naukowego (od 2010).