Nazajutrz po Światowym Dniu Uchodźcy (20 czerwca) i w przeddzień posiedzenia Rady Europejskiej (RE) poświęconego sprawom migracyjnym (22-23 czerwca), uczestnicy spotkania stwierdzili, że pilnie potrzebna jest nowa strategia poradzenia sobie z tym problemem, związana zarówno z lepszą ochroną europejskich granic, jak i z zaprowadzeniem pokoju i stabilizacji na Bliskim Wschodzie i w Afryce, tak by ich mieszkańcy nie tracili nadziei na normalne, godne życie w swojej ojczyźnie.

Nie możemy pozostawić sobie samym ludzi, którzy znajdują się w trudnej sytuacji – stwierdził Jean-Claude Juncker, przewodniczący Komisji Europejskiej (KE), apelując o wewnątrzunijną solidarność. Jednak gdy „solidarność nie płynie z serca” i któreś z państw członkowskich odmawia wzięcia na siebie części odpowiedzialności, to KE musi wszcząć przewidzianą prawem procedurę o naruszenie traktatów europejskich.

Juncker zaznaczył, że za statystykami kryją się ludzie uciekający przed wojną, terroryzmem czy biedą. Powinniśmy zadbać o to, by mogli pozostać w swoich krajach, zamiast podejmować niebezpieczną drogę i wpadać w sieci przemytników. Dlatego tak ważna jest współpraca z krajami pochodzenia, która jest już nawiązywana w Afryce – podkreślił przewodniczący KE.

Zapobiegać przyczynom

Sprawa migrantów i uchodźców jest – obok walki z terroryzmem i bezrobociem wśród młodzieży – jednym z priorytetów UE, wyznaczonych w Deklaracji Rzymskiej, przyjętej podczas szczytu unijnych przywódców 25 marca br. Przewodniczący PE Antonio Tajani zaznacza, że trzeba znaleźć, i to szybko, rozwiązanie tych trzech problemów, by UE nie straciła wiarygodności.

Jego zastępca Bogusław Liberadzki tłumaczy, że wśród migrantów są osoby uciekające przed wojną i prześladowaniami, także religijnymi. Są ludzie uciekający przed głodem. Są wreszcie ci, którzy emigrują w poszukiwaniu lepszego życia. W ich przerzut do Europy zaangażowany jest cały przemysł przemytniczy, biorący od 500 do 1000 dolarów od osoby za przerzut z Afryki czy Bliskiego Wschodu w granice UE. Niestety państwa, z których migranci pochodzą (Irak, Syria, Jemen, Libia...) nie są w stanie przeciwdziałać ich wyjazdom.

Ludzie ci są już obecni w Europie i będą nadal przypływać, jeśli nie zapobiegniemy przyczynom ich wyjazdów ze swoich ojczyzn – zauważa wiceprzewodniczący PE. Co więc można zrobić? – zastanawia się polski polityk.

Po pierwsze – pomagać na miejscu i tam, dokąd ludzie ci uciekli niedaleko od swych ojczyzn. Europa nie może mówić o inwazji uchodźców. Dotyczy jej bowiem jedynie 15 proc. ruchu azylowego na świecie. Zdecydowana większość uchodźców zmierza do krajów rozwijających się. Przebywają oni głównie w Turcji, Libanie i Jordanii – informuje Sophie Magennis z brukselskiego biura UNHCR. Podczas gdy w bogatej UE jest 1,3 mln uchodźców (czyli 0,2 proc. ludności), to w ubogiej Etiopii – w zależności od sytuacji politycznej w sąsiednich krajach – bywa ich nawet po 3 mln. W samym tylko Libanie, liczącym 4 mln mieszkańców, znalazło już schronienie 3 mln migrantów i uchodźców z Bliskiego Wschodu. Mają tam zapewniony dach nad głową, wyżywienie, szkołę dla dzieci. Trzeba ten kraj wesprzeć – przekonuje Liberadzki. Turcja, która „przechowuje” 5 mln uciekinierów otrzymała już taką pomoc od UE w kwocie 6 mld euro na ich utrzymanie.

Tylko do niewielkiej Ugandy przybywa teraz po 2 tys. ludzi dziennie z Sudanu Południowego – tyle samo co z Afryki i Bliskiego Wschodu do Europy w 2015 r. Władze tego afrykańskiego kraju postanowiły kraju postanowiły przyznać każdemu uchodźcy dwa ary ziemi. Jak na tym tle wypada Europa? – to pytanie wyłącznie retoryczne.

Po drugie – konieczne jest przywrócenie pokoju i stabilizacji w ojczyznach migrantów i uchodźców, „na co się nie zanosi”. Jednym z elementów tej stabilizacji jest niedopuszczenie do dechrystianizacji Bliskiego Wschodu po wypędzeniu chrześcijan przez islamistów. Do działań w tym kierunku wezwał PE w 2015 r. jego ówczesny przewodniczący Martin Schulz, wskazując na prawo chrześcijan do powrotu do swych ojczyzn, w których mają głębsze korzenie niż muzułmanie. Również wysoka przedstawiciel UE ds. polityki zagranicznej Federica Mogherini zapewniła w maju br. o swych działaniach na rzecz obrony praw chrześcijan (i innych mniejszości) w krajach, w których są atakowani, łącznie z finansowym wsparciem lokalnych wspólnot.

Po trzecie – UE mogłaby, za pośrednictwem swej agencji Frontex, pomóc w kontroli granic państwom, z których do Europy przedostają się migranci i uchodźcy. Kilka tysięcy europejskich żołnierzy chroniłoby ich wybrzeża, zapobiegając przemytowi ludzi. Trzeba zatem przekonać państwa członkowskie, że ochrona granic zewnętrznych UE jest ich wspólną powinnością.

Według Laury Ferrary z parlamentarnej Grupy Europa Wolności i Demokracji Bezpośredniej (EFDD), napływ uchodźców jest po części efektem naszej, europejskiej polityki zagranicznej i gospodarczej, w tym uchylania się od płacenia tam podatków przez działające tam nasze firmy. Przewodniczący Tajani wyjaśnia, że związane z europejskimi inwestycjami w krajach afrykańskich likwidacje terenów uprawnych powodują, że ludzie uciekają ze swojej ojczyzny przed głodem. Taka sytuacja, obok wojen (Somalia) i prześladowań (Nigeria), sprawia, że ludzie tracą nadzieję, opuszczają swe domy, przechodzą Pustynię Libijską i przepływają Morze Śródziemne, często po drodze tracąc życie. Chcemy rozwiązać ten problem, angażując także Afrykanów, ONZ i miliardy euro. Potrzebna jest współpraca – przekonuje włoski polityk.

– Jestem dumna z tego, że UE ratuje życie ludzi tonących na morzu i porzuconych na pustyni przez przemytników – mówi Mogherini. Nie tylko uratowaliśmy dziesiątki tysięcy ludzi, ale skoro już znaleźli się w Europie, to się nimi zajęliśmy. Podkreśliła, że kilka tysięcy migrantów dobrowolnie wróciło już do Libii i Nigerii, na co zostały przeznaczone unijne pieniądze. Niszczone są też sieci przemytników.

Zdaniem wysokiej przedstawiciel UE ds. polityki zagranicznej potrzebny jest wszechstronny rozwój Afryki: gospodarczy, społeczny, demokratyzacja i cyfryzacja, które można by wesprzeć w formie partnerstwa. Temu służy m.in. inicjatywa Europejskiego Planu Inwestycji Zewnętrznych, który dzięki gwarancjom z budżetu UE ma się przyczynić do zwiększenia inwestycji prywatnych w Afryce i krajach sąsiadujących z UE. Jej celem jest oczywiście zwalczanie przyczyn migracji do UE. Niektórzy mówią w tym kontekście nawet o „planie Marshalla dla Afryki”. Tajani zapewnił, że nie chodzi tu o nową kolonizację, lecz o otwarcie rozdziału braterstwa między obu kontynentami.

Problemy z relokacją

Masowy napływ uchodźców i migrantów z Afryki i Bliskiego Wschodu do Europy wykazał fiasko dotychczasowej polityki azylowej UE. Określa ją obowiązujące od 2014 r. rozporządzenie Dublin III, które przewiduje, że dany wniosek azylowy rozpatruje tylko jedno państwo członkowskie UE. W praktyce jest nim to, w którym uchodźca przekroczył granicę UE. Gdy więc znajdzie się na terytorium kolejnego, jest zawracany do pierwszego.

Należąca do parlamentarnej Grupy Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów (S&D) Elly Schlein tłumaczy, że uchodźcy często nie chcą się rejestrować w pierwszym kraju, bo od początku zamierzali dostać się do innego. Z kolei państwa nie chciały ich rejestrować, bo musiałyby się nimi zająć (Włosi zaczęli ich rejestrować dopiero w grudniu 2016 r.!). W rezultacie wielu było w ogóle niezarejestrowanych. Według niej, kryterium pierwszego kraju przyjęcia jest „pierworodną hipokryzją” systemu dublińskiego, gdyż to cała UE powinna się zająć uchodźcami, zgodnie z zasadą solidarności i wspólnej odpowiedzialności państw członkowskich. Nie może być tak, że tylko dwa czy cztery kraje robią to, co powinny robić wszystkie – przekonuje włoska eurposłanka. Zwraca uwagę, że nie chodzi tu o „solidarność charytatywną”, lecz o przestrzeganie zasad zawartych w traktatach europejskich.

Jej zdaniem żadne państwo samo nie zdoła temu problemowi stawić czoła. Ponieważ we wrześniu 2015 r. nie udało się wprowadzić w życie relokacji uchodźców w państwach członkowskich UE, konieczna była eksternalizacja problemu na Turcję – wskazuje Schlein. Tymczasem chodzi o stworzenie takiego systemu, by uchodźcy nie musieli uciekać przed rejestracją. Jeśli dostali azyl w jednym państwie członkowskim UE, to decyzja ta powinna też być ważna w drugim – dopowiada Tajani.

Jean Lambert, reprezentująca parlamentarną Grupę Zielonych/Wolnego Przymierza Europejskiego (Greens/EFA), twierdzi, że system dubliński jest lepszy dla krajów członkowskich niż dla osób starających się o azyl, dlatego istnieje pilna potrzeba jego zmiany. – Pozwalanie na to, by ludzie tonęli w Morzu Śródziemnym jest fiaskiem polityki europejskiej – mówi brytyjska europosłanka.

Tym bardziej, że w 2015 r. ten system, niedostosowany do wielkich fal migracyjnych, kompletnie upadł w zetknięciu z rzeczywistością, po prostu nie zadziałał, jest martwy – podkreśla szwedzka pastorka luterańska Cecilia Wikström, a zarazem europosłanka z parlamentarnej Grupy Porozumienia Liberałów i Demokratów na rzecz Europy (ALDE). Włochy i Grecja musiały wziąć na siebie odpowiedzialność za wszystkich szukających azylu w UE. Ponadto nie przystaje on już do dzisiejszych realiów. Trzeba więc wypracować taki, który weźmie pod uwagę zarówno postanowienia konwencji genewskiej, określających międzynarodowe prawo humanitarne, jak i rzeczywistość.

Polska ukarana?

Liberadzki przypomina, że swego miejsca na terenie UE nie znalazło wciąż 160 tys. ludzi, często nieposiadających dokumentów tożsamości. Z braku lepszego pomysłu zapadła w KE „niezbyt fortunna decyzja” o kwotach uchodźców przypadających na poszczególne państwa członkowskie („jak w gospodarce centralnie planowanej”). Problem w tym, że uchodźcy wcale nie palą się do tego, by zamieszkać w Polsce czy na Węgrzech, lecz chcą dostać się do Niemiec, Wielkiej Brytanii czy Francji, bo tam są już ich rodziny i znajomi.

Rząd PO-PSL zgodził się, by Polska przyjęła 7 tys. uchodźców z tej liczby. – Czy jest ciągłość państwa za rządu PiS, który kategorycznie odmawia przyjęcia choćby jednego uchodźcy? – zastanawia się wiceprzewodniczący PE. I sugeruje, by Polska przyjęła choćby grupę 1000 uchodźców-studentów, którzy wrócą do swych ojczyzn po wojnie, i drugie tyle samotnych matek z dziećmi. Wówczas jej pozycja negocjacyjna w UE będzie zupełnie inna niż w przypadku mówienia „nie – i koniec”.

– Dialog to słaby punkt polskiego rządu w UE – ocenia wielu europosłów. Zaznaczają, że przez upór w sprawie uchodźców Polska traci dobrą reputację, na którą przez lata zapracowała i nie będzie słuchana w innych sprawach, na których jej zależy: transportu, pracowników delegowanych, budownictwa, przyszłego budżetu unijnego... – Byliśmy w UE liderami Europy Środkowo-Wschodniej, teraz jesteśmy dzieckiem specjalnej troski – żali się pragnąca zachować anonimowość prominentna europosłanka. I dodaje, że naszym kosztem wzmacnia teraz swą pozycję Hiszpania.

Komisarz UE ds. migracji, spraw wewnętrznych i obywatelstwa Dimitris Awramopulos twierdzi, że wszczęcie procedury ukarania państwa, które nie przestrzega wspólnie przyjętej polityki jest wręcz obowiązkiem politycznym, moralnym i prawnym.

Schlein dodaje, że nie można tylko czerpać finansowych korzyści z przynależności do UE, ale nie chcieć ponosić w niej wspólnej odpowiedzialności za wspólnie uzgodnioną politykę. – To dziecinada pięciolatka – wyrokuje włoska europosłanka, odpowiadając na pytanie o postawę władz Polski.

Przewodniczący Tajani jest bardziej kategoryczny. Przywołując łacińską zasadę: „Pacta sunt servanda”, podkreśla, że umów trzeba dotrzymywać i dlatego PE zwrócił się do KE o ukaranie państw nieprzestrzegających przyjętych wcześniej zobowiązań w kwestii kwot uchodźców, w tym Polski. Procedura została wszczęta 13 czerwca.

Początkowo KE proponowała, by za każdą nieprzyjętą osobę trzeba było zapłacić 250 tys. euro rocznie. Jednak europejscy parlamentarzyści uznali za nieetyczne wyznaczanie ceny za człowieka. Dlatego bardziej prawdopodobne będzie obcięcie funduszy spójności, których Polska jest największym beneficjentem w UE. Prawie 106 mld euro, wynegocjowane przez rząd Donalda Tuska na lata 2014-2020, stanowi 49 proc. kwoty otrzymywanej przez pozostałe państwa Grupy Wyszehradzkiej, dlatego – zdaniem Liberadzkiego – nie ma co liczyć na ich solidarność w tej kwestii: będą się starały nie stracić pieniędzy, które otrzymują.

Po Brexicie bowiem w budżecie UE zabraknie 15-17 mld euro. Albo 27 państw członkowskich dołoży brakującą kwotę w latach 2019-2020, albo trzeba będzie zmniejszyć unijny budżet. Jego 40 proc. jest przeznaczonych na politykę rolną (którą trudno będzie ograniczyć), a kolejne 40 proc. na politykę spójności, przy czym najwięksi płatnicy netto są jej najmniejszymi beneficjentami. Polska może wypaść z kategorii preferowanej (na rzecz Bułgarii, Rumunii, Chorwacji), gdyż od lat – w porównaniu z wieloma państwami członkowskimi – notuje duży wzrost gospodarczy. Ponadto KE może się odwołać do zasady wypłaty środków proporcjonalnie do wnoszonego udziału oraz do stanu zaawansowania wykorzystywania środków z funduszu spójności (w Polsce zaledwie 9 proc. w połowie perspektywy 2014-2020, co można odczytać, że są niepotrzebne, a jeśli twierdzimy, że potrzebne – że nie umiemy z nich korzystać).

Możliwa jest więc niekorzystna dla Polski poprawka do budżetu UE przy okazji Brexitu, którą KE będzie mogła przedstawić nie jako karę, ale jako „uzasadnioną rozwojem sytuacji”. A w perspektywie 2021-2027 tak dużych jak obecnie pieniędzy z UE już nie otrzymamy, gdyż fundusz spójności będzie mniejszy, jako że cześć pieniędzy z niego będzie przeznaczona na tzw. plan Junckera (do 20 mld euro na fundusz gwarancyjny na zaciągane kredyty). W konsekwencji upierania się przy nieprzyjęciu kilku tysięcy uchodźców możemy więc zaprzepaścić szansę na utrzymanie funduszy na dalszy rozwój Polski.

Tymczasem wiceprzewodniczący PE Ryszard Czarnecki tłumaczy stanowisko władz Polski. Według niego chrześcijańscy uchodźcy w większości chcą wracać do domu, a muzułmańscy przyjeżdżać do Europy. Będą oni czuli się lepiej tam, gdzie już są duże społeczności wyznawców islamu. Ponadto akceptacja tysiąca uchodźców to w perspektywie kilka tysięcy kolejnych przybyszów, którzy będą chcieli do nich dołączyć. Za 20 lat ich synowie mogą podkładać bomby. Dlatego w trosce o bezpieczeństwo obywateli rząd nie chce wpuszczać islamskich imigrantów – deklaruje europoseł PiS. Opowiada się on przeciwko relokacji, którą nazywa „przymusowym osiedleniem uchodźców”, a za zorganizowaniem korytarzy humanitarnych do Polski – leczeniem i rehabilitacją rannych, którzy następnie wrócą do swojej ojczyzny.

Reforma wg KE

Według Laury Ferrary, zaproponowana przez KE reforma systemu dublińskiego została oparta na dwóch podstawowych kryteriach: powstrzymania nielegalnej imigracji i powstrzymania przemieszczania się osób starających się o azyl z jednego państwa członkowskiego do drugiego. Obejmuje kilka zasadniczych punktów:

1. Pierwsze państwo członkowskie, w którym złożono wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jest odpowiedzialne za zbadanie jego zasadności. W trybie przyspieszonym zostanie on rozpatrzony (negatywnie) wtedy, gdy wnioskodawca pochodzi z tzw. państwa bezpiecznego (na podstawie unijnego wspólnego wykazu bezpiecznych krajów pochodzenia) lub gdy wnioskodawca może z poważnych przyczyn być uznany za zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego państwa członkowskiego.

2. W przypadku nielegalnego przybycia wprowadzono obowiązek złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w państwie członkowskim pierwszego wjazdu.

3. Rejestracja w zautomatyzowanym systemie wszystkich wniosków złożonych w Unii, faktycznej liczby wniosków złożonych w każdym państwie członkowskim oraz liczby obywateli państw trzecich przesiedlonych przez każde państwo członkowskie.

4. Korekcyjny mechanizm przydziału, uruchamiany na rzecz państwa członkowskiego, w przypadku gdy staje ono wobec nieproporcjonalnej liczby wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, za które jest odpowiedzialne. Mechanizm ma zostać uruchomiony, gdy zautomatyzowany system wskaże, że liczba wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, za które dane państwo członkowskie jest odpowiedzialne, po dodaniu do liczby osób faktycznie przesiedlonych, przekracza 150 proc. tzw. liczby odniesienia dla tego państwa członkowskiego, ustalonej na podstawie klucza (opiera się on po połowie na liczbie ludności i PKB). Zautomatyzowany system ma stale monitorować, czy któreś z państw członkowskich nie przekracza progu.

5. Solidarność finansowa – 250 tys. euro za każdą nieprzyjętą osobę.

Gdy chodzi o terminy rozpatrywania wniosków o azyl i ochronę uzupełniającą, są one regulowane w Dyrektywie w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej 2013/32/UE, która obecnie też jest przedmiotem reformy. KE proponuje zachowanie okresu sześciu miesięcy na wydanie pierwszej decyzji, skrócenie do miesiąca w przypadku wniosków ewidentnie niedopuszczalnych, a gdy wnioskodawca przybywa z kraju pierwszego azylu lub z państwa bezpiecznego – wniosek ma być rozpatrywany w ciągu 10 dni roboczych.

Komisarz Awramopulos przekonuje, że weszliśmy w erę mobilności ludzi i tylko razem możemy sobie z tym poradzić. Dlatego wyjściem jest „więcej Europy”, czyli wspólnota działań państw członkowskich UE. Jego zdaniem propozycja UE sprzyja dalszej integracji europejskiej. Ale sukces tej reformy zależy od solidarności państw członkowskich.

Chodzi o to, by europejski system azylowy był odporny na kryzysy, takie jak ten z 2015 r., ale też by zapobiegał azylowemu shoppingowi, polegającemu na jeżdżeniu z kraju do innego, gdzie procedury są mniej skomplikowane i krótsze, szukając jak najkorzystniejszych dla siebie warunków. Chodzi też o stworzenie na przyszłość legalnych szans bycia przyjętym w UE, tym bardziej że już niedługo państwa członkowskie będą potrzebowały siły roboczej spoza Europy. Jednocześnie ci, którzy dotarli tu nielegalnie, dzięki przemytnikom, będą musieli wrócić do siebie – zapowiada Juncker.

Reforma wg PE

W PE praktycznie wszyscy są za zmianą systemu dublińskiego. Jednak ich opinie w kwestii co należy zmienić w propozycji KE nie zawsze są zbieżne. Europosłowie zaproponowali do niej ponad 1000 poprawek, dlatego znalezienie kompromisu nie będzie łatwe. Tym bardziej, że po ostatecznym głosowaniu w PE, decyzję musi jeszcze podjąć RE, w której – jak mówi Schlein – „przeważa egoizm narodowy”.

Nie sposób więc jeszcze przewidzieć, jaka będzie ostateczna wersja zreformowanego rozporządzenia Dublin III. Dwie największe frakcje – chadecka Grupa Europejskiej Partii Ludowej (EPP) i socjaldemokratyczna S&D – zgadzają się co do zasad, natomiast różnią w szczegółach.

EPP chce lepszej ochrony granicy zewnętrznej UE, znaczącego skrócenia procedur azylowych (np. 15 dni na rozpatrzenie odwołania od decyzji odmownej), uregulowania problemu powrotów do ojczyzny tych, którzy azylu nie otrzymali.

Z kolei S&D proponuje, by rejestracja uchodźcy odbywała się w pierwszym kraju po wjeździe na teren UE, by dano mu wybór spośród kilku krajów, by wprowadzono ułatwienia w łączeniu rodzin uchodźców (teraz aby dotrzeć do krewnych w drugim państwie członkowskim, muszą czekać w pierwszym nawet dwa lata), by każdym starającym się o azyl w czasie oczekiwania na decyzję zajęła się wyspecjalizowana organizacja pozarządowa. Konieczne jest też poprawienie integracji uchodźców.

Również grupa EFDD proponuje, by zmienić zasadę odpowiedzialności pierwszego kraju za uchodźcę, bo to powoduje wtórne przemieszczanie się osób starających się o azyl z jednego państwa członkowskiego do drugiego (tzw. secondary movements).

Kluczową kwestią jest wspólna listy krajów bezpiecznych (wcześniej państwa członkowskie miały własne listy), z których nie przyjmuje się uchodźców. Nie figurują na niej kraje objęte działaniami wojennymi czy takie, w których występuje zagrożenie dla życia i zdrowia (np. głód). Niektóre partie chcą jeszcze uwzględnić czynniki środowiskowe (np. susza). Ale np. Alessandra Mussolini z Włoch, pilotująca sprawę nowego systemu azylowego z ramienia EPP, sprzeciwia się objęciu nim tzw. uchodźców klimatycznych, czyli ludzi uciekających z powodu skutków zmian klimatycznych, za czym z kolei opowiadają się Zieloni.

Grupa Europejskich Konserwatystów i Reformatorów (ECR) kładzie z kolei nacisk na powstrzymanie napływu migrantów przekraczających nielegalnie granicę UE.

Mimo wszystko europosłowie zapewniają, że dojdą do porozumienia. Nie mają tylko pewności, czy ich konsensu nie zablokuje RE, zwłaszcza w kwestii uchylania się od solidarności (zastąpienie kary pieniężnej obcięciem środków z funduszu spójności).

Chyba najlepszym podsumowaniem kierunku unijnych zmagań z problemem uchodźców są słowa, jakie kilka tygodni temu wypowiedział pracujący w PE Massimo Farrugia: „Mówimy o ludziach, a nie o abstrakcyjnym zjawisku”.